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                  招標投標采購的新趨勢及啓示

                  2019-04-12   

                    当前国际上有四大公共采购规则,分别是:联合国《公共采购示范法》(United Nations Commission on International Trade Law Model Law on Public Procurement,简称Model Law)、世界贸易组织(WTO)《政府采购协议》(Government Procurement Agreement,简称GPA)、欧盟“公共采购指令”体系(Directives of the European Parliament and of the Council on public procurement,on Procurement by entities operating in the water,energy,transport and postal services sectors,and on the award of concession contracts,简称Directives of EU)以及世界银行“采购规则”(New Procurement Framework and Regulations for Projects,简称Procurement Regulations)。2011年至2016年间,这些国际公共采购规则先后做了最新一轮的修订,并体现了一些共性趋势,一些典型国家也在逐步调整其国内公共采购规则,以迎合这些趋势。

                    一、采購理念:可持續發展

                    謀求可持續發展成爲全球公共采購政策的最新轉向,從而使政府采購制度有了更大的政策功能的發揮空間,利于在保護環境、促進中小企業發展、履行社會責任、防止腐敗等方面有所作爲。

                    一是將可持續發展理念置于政府采購全過程中。從采購需求的描述、采購預算的編制,到資格審查、評價標准,到合同的履行,都要貫徹這一理念。如果供應商或分包供應商未能貫徹這樣的理念,采購方有權拒絕其作爲合格供應商。如《公共采購示範法》增加了對社會經濟政策的考慮;歐盟“公共采購指令”將遵守環境、社會和勞動法律方面的義務作爲采購活動的基本原則之一。

                    二是通過與企業建立創新夥伴關系來促進自主創新。創新性夥伴關系實質上是將研發程序與對研發結果的采購融合爲一個采購程序,從而更好地促進自主創新。如歐盟“公共采購指令”體系中就有對這方面的規定。

                    三是利用公共采購制度中標段的拆分、合同分包等來促進中小企業的發展。歐盟“公共采購指令”體系、英國等都有相關規定。

                    四是通過科學、透明、規範的政府采購內控、流程等制度設計來打擊腐敗。GPA將打擊政府采購過程中的腐敗行爲明確納入“序言”中。

                    事實上,中國在近年來的公共采購制度建設中也部分地體現了這樣的改革思維,例如,2015年實施的《政府采購法實施條例》更加明確了政府采購政策功能的發揮,並將政府采購政府功能的實現延伸到工程招投標采購之中。但目前《招標投標法》對“可持續采購”“執行社會政策”方面的規定還不夠完善。

                    二、制度目標:物有所值

                    物有所值(Value for Money,简称VFM)成为近年来国际公共采购的制度目标,特别是在公共采购制度设计的时候要体现全生命周期成本,不能仅仅关注投标价格。欧盟公共指令中授予合同的标准是经济最优(The Most Economically Advantageous Tender,MEAT),它指的是不仅考虑价格是否最低,也要考虑货物、服务、工程的质量和长期成本,同时兼顾社会效益、生态效益等方面。GPA在其条款中提及有“物有所值”目标,世界银行更是将其作为根本原则。世界银行对“最有利投标”的规定,值得我们借鉴。其指出,对“货物、工程和非咨询服务”而言,当使用等级标准时,最有利投标为满足资质要求且符合采购文件要求的最高等级的投标或者提案;当没有等级标准可参考时,最有利投标为满足资质要求且符合采购文件要求的最低评估成本的投标或者提案;对“咨询服务”而言,最有利提案即为“最佳评估提案”。世界银行还提出,引入对采购结果的第三方评估,以帮助公共采购监督管理部门和社会公众识别采购项目是否“物有所值”。

                    值得一提的是,此次國際規則修訂都無一例外地規制了“異常低價投標”現象,這既說明“異常低價”是一個全球普遍現象,更是在“物有所值”目標下重新審視公共采購制度的必然結果。

                    我國《招標投標法》第三十三條規定,“投標人不得以低于成本的報價競標”,但對如何識別“低于成本報價”,還需在制度完善時予以進一步明確。

                    三、采購鏈條:向需求和結果延伸

                    全球公共采購也經曆了一個由程序管理向系統采購管理的變化過程。當前,采購的鏈條管理已不僅僅只限于采購環節本身,向前,延伸到采購需求管理;向後,延伸到合同管理。主要的做法有:

                    一是提前發布未來可能的招標采購信息。有別于傳統采購中在每個招標項目開始前才發布采購信息,可以通過一攬子“事先信息公告”等形式,讓信息公開大幅度提前,給供應商預留足夠的應標時間,有助于政府采購活動的規劃性。

                    二是實行采購需求的開放性征集。在采購需求的形成環節,廣泛征求專家或者供應商的意見,完善招標文件的編寫,使其更加專業化,降低招標失敗風險。

                    三是將分包要求前置到采購文件之中。采購人可以明確要求投標人表明分包意向,相應地,投標人在其投標書中明確其可能打算向第三方分包的任何份額,或者任何建議的分包商等。

                    四是重視合同管理。一是采購實體要參與合同監管;二是要設立科學的監督結果反饋處理機制。特別是隨著招標采購對象以及合同內容越來越複雜,對合同的管理就越顯得重要。

                    目前,中國的《招標投標法》主要是程序法,未來需要在需求管理和結果導向管理方面繼續改進。

                    四、采購程序:規範性與靈活性並舉

                    新一輪公共采購規則一如既往地重視規範性建設,但同時也增加了很多靈活性,讓招投標機制“剛柔並濟”。靈活性在很大程度上體現了對采購人的賦權。

                    一是在采購程序上更加公開透明。程序的公開透明開始延伸到采購程序的細節,比如對招投標中的分包,要求對分包商的信息要進行公開;再比如當拒絕供應商投標時,拒絕的程序和理由都要公開;又如公開透明的時限要求更加嚴格,不少規則條文都要求在采購程序發生後要及時將信息公布于衆。

                    二是規範對政府采購制度的監管。日本近年來對招投標制度中串通投標的規制程序值得我們借鑒。2016年10月,日本由公正交易委員會通過了新法《防止串標商議——反壟斷法與串通招標投標等相關行爲防止法》,將串通招標投標單獨立法,不但實現了與反壟斷法的融合,還給出了具體的處理流程的處罰等規定。

                    三是增加采購人的裁量權。但這種裁量權要以完全的公告或信息公開爲前提。如歐盟規定,如果供應商提供的信息或文件不完整或者錯誤的,或者表面上是不完整或錯誤的;或者丟失了具體的文件,采購實體可以要求供應商在適當期限內提交、補充、澄清或者完善相關信息和文件,只要這些要求完全遵守了平等對待原則和透明度原則。歐盟公共指令還授予采購人根據采購需要調整投標截止時間,以及在合同履行期間“修訂合同”的裁量權。對“異常低價”的審查和否決也是新一輪采購規則中采購程序靈活性的一個體現。

                    國家發展改革委近期對招標投標的規定中也體現了增加采購人裁量權這一點,而且這項改革與中國目前推進的簡政放權改革是一致的。2018年3月,國家發展改革委發布《必須招標的工程項目規定》,將與項目有關的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購標准由原來的200萬元、100萬元、50萬元分別提高到了400萬元、200萬元、100萬元,增加了采購人的自主權。

                    五、采購手段:電子化和標准化

                    此輪國際公共采購規則在采購手段上都增加了很多電子化采購的相關條款,與之相匹配的標准化建設也在持續跟進。這是提高采購效率的重要舉措。

                    電子化包括電子化系統建設、電子反拍賣采購方式的引用、電子化信息發布、投標書電子目錄等。采購標准化則主要包括采購文件的標准化和采購程序的標准化。這一方面歐洲統一文件(ESPD)、英國的標准選拔問卷(SQ)都值得我們借鑒。

                    中國目前在電子招投標采購方面已邁出了很大步伐,也在一些相關法律規定中對電子招投標進行了規定,如2017年12月發布的《招標公告和公示信息發布管理辦法》第五條規定,采用電子招標投標方式的,招標公告中應載明潛在投標人訪問電子招標投標交易平台的網址和方法。但《招標投標法》中目前尚無相關規定,《招標投標法實施條例》中也只是提及“國家鼓勵利用信息網絡進行電子招標投標”,這些都有待在《招標投標法》修訂時予以進一步完善。

                    作者:姜愛華

                    作者单位: 中央财经大学财政税务学院

                    來源:《招標采購管理》

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